养老服务机构包括所有为老年人提供养护、康复、托管等服务的老年社会福利院、养老院、老年公寓、护养院、敬老院等。目前，全省共有养老服务机构3700多个，总床位26万张。其中农村敬老院3300多个，集中供养农村五保老人21万人，民办养老机构468个，入住老人3.2万人，公办养老院仅5家。

一、我省养老服务机构发展现状

（一）农村敬老院建设力度加大，五保对象集中供养率和管理服务水平明显提高。近年来，省委、省政府高度重视农村五保对象的集中供养工作。2006年9月，《河南省社会事业发展“十一五”规划》提出：“加强农村敬老院建设，提高集中供养率，‘十一五’末达到60%”。从2006年开始，省委、省政府连续3年把“加强农村敬老院建设，提高集中供养率”列为向全省人民承诺要切实办好的“十大实事”，要求五保对象集中供养率每年提高10个百分点，同时省政府连续3年将此项工作纳入政府目标管理。2006年至2008年，全省各级筹措敬老院建设资金18.46亿元，新建和改扩建敬老院3282所，全省敬老院达3389所，床位219600多张。截至2010年底，全省共集中供养五保对象20.78万人，集中供养率达到43%。

2011年，省委、省政府将“巩固农村五保集中供养率，完善敬老院生活设施，改善供养条件”列入十项民生工程之中。集中供养五保对象的最低标准由原来的每人每年2000元，提高到2240元。各地在加强敬老院建设，提高集中供养率的同时，把提高管理服务水平放在重要位置，制定工作规范，理顺管理体制，加强队伍建设，开展系统培训，通过树立典型，表彰先进，推动了全省敬老院管理规范化建设工作。

（二）积极引导社会办养老服务机构规范发展，机构数量和服务水平保持上升势头。一是注重政策扶持引导，鼓励社会办养老服务机构的发展。2006年，省政府办公厅转发了《关于加快发展养老服务业意见的通知》。在扶持养老服务机构发展方面，不论公办和民办，同等享受国家有关优惠政策，从机构的登记管理、收费制度、税费政策扶持、建设用地、信贷支持等方面给予了优待，为鼓励社会兴办养老服务事业提供了政策依据。2010年郑州、安阳、信阳出台了对社会办养老服务机构的建设补贴和运营补贴政策。二是以奖代补树立典型。依照福利彩票“扶老、助残、救困、济孤”的宗旨，经省政府同意，省民政厅下发了《关于开展养老服务社会化示范活动的通知》，对社会反响好、规模较大、管理规范、收住介助和介护老年人较多的社会办养老服务机构给予一定资金奖励。目前已奖励资助100家养老服务机构示范单位，起到了示范引领作用。三是突出规范抓管理。从2009年开始，在各养老机构广泛开展“两规范一标准”专项检查活动，要求各养老机构落实《老年人建筑设计规范》、《老年人社会福利机构基本规范》、《养老护理员国家职业标准》，建立规范的管理服务机制。统一规范了全省老年人入住养老服务机构的合同格式和项目。2010年以来组织全省200多名养老护理员参加民政部组织的培训，提高专业服务水平。全省养老服务职业技能培训学校和培训基地筹建工作进展顺利。养老服务机构星级评定标准、居家养老服务标准、养老服务需求评估标准，正在组织拟订。四是社会投资养老服务领域的热情逐年提升。2010年底全省民办养老机构比上年增长10%，床位比上年增长12%，入住老年人3.2万人，入住率为69%。一些民办养老机构在搞好养老服务的基础上，大胆探索“医养结合”、“养老服务加老年产品研发生产”的路子，在全国产生一定影响。全省多层次、多样化的养老服务机构发展格局逐步形成。

二、存在问题

（一）敬老院性质不明确，运营服务困难较多。敬老院长期以来一直没有合法地位，未进行法人登记，不具有法人地位，导致单位性质不明，没有编制，经费缺乏，承担供养五保老人的任务困难重重。

（二）民办养老机构发展缓慢，经营效益不好，整体水平不高。目前，全省200张床位以上的民办养老公寓只有40多家，200张床位以下的公寓占94%。小型养老机构因缺少资金，生活设施参差不齐、因陋就简，场地小，老人连基本的活动空间都没有，医疗设备更是简单，很难满足入住老人文化娱乐、医疗、康复保健等方面的需求，但因收费较低，一直保持较高的入住率。规模较大、配套设施及功能完善的公寓收费高，子女要想送父母入住就会有一定的经济压力，导致许多需要入住的老人住不起公寓，入住率一直较低。养老机构整体服务水平较低，在全国处中下游水平。

（三）相关政策滞后，监管缺乏手段。养老机构准入的政策依据目前有两个，一个是《社会福利机构管理暂行办法》（1999年民政部第19号令），一个是《河南省社会福利机构管理规定》（省政府2001年第60号令），已不适应目前的老龄化社会和养老服务机构发展的形势要求，监管力度不大，在准入门槛上规定不具体，操作性不强；对开办养老院需要多少资金、需要多少专业护理人员、多少张床位才允许开办等没有具体规定，造成目前养老服务市场良莠不齐、鱼龙混杂的局面，个别养老院甚至出现虐待老人的恶性事件，安全隐患较多，服务档次较低。

（四）优惠政策落实难。在扶持引导社会资本进入养老服务领域方面，省人民政府办公厅《关于加快发展养老服务业意见的通知》（豫政办[2006]105号），对福利性和非营利性养老服务机构的发展提出了诸如用水电气与居民同价、免税、土地划拨、信贷等优惠政策，但有关职能部门以种种理由不予落实。政府扶持力度小，资金投入少，“雷声大雨点小”，社会资本进入养老服务领域的积极性没有真正调动起来。

（五）养老服务机构投入大、回收周期长、利润低、风险大。据对郑州市老年公寓经营状况进行调查，新建一所老年公寓，房屋建设、绿化、设备投入、广告投入，按租赁土地计算，平均每张床位需投入4.8万元；按购买土地计算，平均每张床位投入达5.6万元。回收周期大约5年，每月的利润大概在1万元左右，入住率在60%以下，则会出现亏损。在服务过程中，老人出现意外伤害情况较多，有些老人家属不管什么理由都要求养老院赔偿，因养老机构在服务中与老人的法律关系不明确，司法部门直接按消费者权益法裁定，因而养老机构只能败诉。

（六）护理人员紧缺，工作强度大、工资待遇低。多数护理员每天工作时间长，工作强度大，由于人员紧张，几乎没有节假日。在护理过程中要细心，还要忍耐有的老人的坏脾气。护理员的工资较低，每月仅有1200元左右，导致多数人不愿意在老年公寓工作。养老院招不来专业人员，只能招一些进城务工人员或“4050”人员，服务水平不高，收费标准也提不上去，形成恶性循环。

（七）融资难，缺乏更新设施设备的资金。由于养老服务机构属于社会福利机构，其福利性和非营利性身份直接影响其贷款融资，金融部门认为其没有还贷能力，养老机构房产多是租赁又无法抵押，自身发展由于缺乏资金而困难重重。

三、工作建议

一是进一步强化政府的主导地位。从“养儿防老”到“国家养老”，是一个历史性的跨越，而养老服务机构正在成为整个社会养老服务体系建设中重要“支撑”。面对老龄化社会日趋严峻的形势，各级政府和部门应该积极出台优惠政策，采用“政府补贴”、“公建民营”、“民办公助”、“政府采购”、“以奖代补”、“购买服务”等形式，加大对养老服务机构的扶持力度。加大政策落实力度，确保各项优惠政策落到实处。

二是要加快研究制定发展养老机构的行政管理法律法规。 尽快修订社会福利机构管理暂行办法，明确敬老院的性质编制，保证正常运转经费。制定专门的《养老机构管理条例》，把社会力量兴办养老机构纳入法制化轨道；修订完善养老机构的基本规范，制定养老服务机构星级评定标准和服务管理规范，制定一系列配套标准、规范，加强管理。

三是加快养老服务队伍专业化建设步伐。通过院校培养、在职教育、岗位训练等多种途径，使为老服务人员都成为掌握专业社会工作知识和服务技能的专门人才。努力把专业社会工作者的职业资格认证制度和职称评聘体系建立起来，大幅度提升老年人福利服务事业的专业水平，影响和带动整个社会福利事业的发展。将养老护理员纳入公益性岗位，给予工资补贴，专业培训费用由政府承担。