社会救助体系研究——以江西为例
时间：2011-12-08
来源：2010年民政论坛
江西省民政厅 钟起茂
我省的社会救助工作在省委、省政府的高度重视和民政部的关心、支持、指导下，得到快速发展，基本建立了最低生活保障、农村五保供养、各类专项救助、临时救助制度，社会救助体系所应涵盖的制度基本健全，并且救助水平逐年提高，救助标准有较大幅度的增长，管理体制和运行机制日趋完善。较好地保障了困难群众的基本生活，为江西经济社会发展和社会和谐稳定作出了积极贡献。但是，社会救助是一项起步较晚，发展时间短，还没有足够发育成熟的制度安排，在救助对象选择、救助门槛设定、救助内容安排、救助程序设置、救助运行模式、救助能力建设、救助资金筹集等等方面都有需要进一步探索、深究和完善之处。这不仅是江西省需要面对的问题，也是社会救助体系建设具有普遍意义的问题。
一、社会救助体系亟需完善的十个方面
（一）救助对象瞄准偏移仍然存在
社会救助是一项选择性救助的制度。科学、准确地寻找出需要救助并且符合救助条件的对象，是实施救助的基础。然而，由于家庭收入难以核查准确，家庭财产调查基本处于空白，家庭支出说不清、道不明，以及“人情保、关系保“的存在，社会救助对象瞄准偏移的现象，一直是社会救助工作的难题。无论是江西省还是全国各地，均不同程度地存在少部分不符合条件的对象享受社会救助政策的现象。这就对社会救助对象的选择机制提出了警示，社会救助对象瞄准偏移现象已经成为影响社会救助工作健康的不稳定因素。
（二）救助门槛造成悬崖效应
处于低保边缘的群体，他们的生存状态仍然恶劣，在面临看病难、看病贵和教育经费负担重等问题时得不到救济，他们的实际生活水平往往还低于低保户，出现了一种“有了低保什么都有，没了低保什么都没有”的现象，发生了社会救助的“悬崖效应”。一方面，使城乡低保对象产生“想进不想出”的思想，给低保动态管理造成极大的压力；另一方面，大量低保边缘户想方设法进入低保，以其获得物质帮助和精神上的安全感。
（三）关注贫困的视角存在偏差
关注贫困问题，解决贫困问题，是社会救助的出发点和落脚点。但是，从政策设计到实际操作，我们关注的更多是收入型贫困人群，而支出型贫困人群往往被忽略，他们成为在灰色地带游离徘徊的人群。观察两个家庭，其中一个家庭收入低于当地保障标准，但无教育、医疗等大项开支，进入低保后，生活基本可以维持；另一个家庭收入高于当地低保标准，如果出现子女考上大学，或者家庭成员患有重病需要支付医疗费用，可想而知后者的生活状况肯定比前者更加艰难。新的不公平，由于社会救助关注贫困的视角产生偏差而发生。
（四）精神救助和能力救助缺位
目前，社会救助的主要内容是给予款物接济，以保障救助对象的生存权利为首要目的，但这只是社会救助的初级阶段。由于救助层次较低，精神救助和能力救助缺位，低保对象抵御社会风险的能力孱弱，使他们更愿意安居在低保的保护伞下生活，也成为低保退出机制不畅的重要因素。
（五）公平与效率配置不均衡
只有合理的程序设置，才能使社会救助执行部门在处理社会救助事务时插上程序正义的翅膀，才能满足庞大的社会救助事务对效率的需求。目前，一般各项社会救助都要按照“三级审批”、“三榜公示”的程序来办理。这样的程序设置表面上看能体现公平和效率，但是，在实际操作中，却反映出程序过于复杂，容易造成申请审批时间过长，救助不及时。加上村、居委会的审查权力过大，救助申请在村、居委会直接被退回等情况也时有发生。这样，既无法达到救助程序的效率要求，程序公正的要求也打了折扣。
（六）体制机制性障碍仍然顽固
社会救助工作项目繁多，任务艰巨，分别由多个职能部门承担，形成了多头管理、条块分割的体制机制性障碍，不仅加大了协调难度，造成人、财、物资源的浪费，而且由于部门地位和利益关系不同，在社会救助的管理和决策上经常出现矛盾。这种“多龙治水”的管理格局，影响了救助工作效果，造成救助主体分散，综合救助能力薄弱，规划安排散乱，救助机制不活等问题，同时又出现重复救助、多头救助的不良现象。
（七）救助能力薄弱
当前，社会救助工作质量要求与救助能力不相适应的矛盾十分突出。主要表现在以下三个方面：其一，社会救助工作任务繁重，而救助机构不健全。社会救助机构原先的工作内容是城市低保工作，现在工作职能已拓展到近10项工作内容。随着救助范围和内涵的不断扩展，大量的人员审核和大额度的经费管理工作量的骤然增加,原有救助机构的工作职能和工作力量已远远不适应社会救助事业发展的需要。其二，救助工作人员配备比例失调。近年来,社会救助工作人员与救助对象之比例成倍增长，由于人员紧缺的矛盾十分突出，各级救助工作常年处于超负荷运转状态，不但影响到救助政策落实，更影响到对城乡低保对象的动态管理。其三，社会救助工作经费短缺，入户调查等一系列正常开支难于支付。
（八）社会救助万能化
社会救助的对象是所有遇到困难的公民，不应参杂其他因素，其选择救助对象的唯一标准是是否遇到生活困难。社会救助的功能是保障公民的生存权，一定程度上兼顾发展权，其功能不能无限放大，把本应由其他政策解决的问题也包揽过来。然而，在执行过程中，社会救助政策发生了异化，失地农民、参战人员、退役士兵、残疾人、刑释解教人员、精减退职人员、计划生育对象等违规进入低保已经不是新闻。社会救助万能化，在短期内可能缓解一部分社会矛盾，但是从长远来看，社会救助的负荷将超出可以维持的范围，社会矛盾将在隐藏后再次激化。如果这样的现象不能从宏观层面加强政策衔接，妥善加以解决，将在很长一段时间内制约社会救助的规范化进程。
（九）公共财政投入不足
社会救助实质上是一种国民财富再分配，以缩小首次分配中造成的贫富差距，从而让国民共享经济繁荣的成果。当前，公共财政投入的不足，是制约社会救助总体水平进一步提高第一因素。从全国来看，始终未建立刚性的社会救助资金投入机制。社会救助资金投入与经济总量、可用财力规模和财政支出总增量之间缺乏内在关联，造成财政投入与社会救助事业发展需求之间仍然存在较大差距。
（十）城乡发展不均衡
经过几年的努力，社会救助制度基本在城乡实现全覆盖，但是农村社会救助工作起步较晚，在资金投入、救助水平、管理模式都落后于城市，城乡之间制度统筹的步伐也滞后于经济社会发展的需求。从管理模式上，城乡社会救助以户籍为基础，划出了城乡分治的鸿沟，在城乡之间夹缝生存的农民工、失地农民等进入社会救助的灰色地带，在遇到困难时无法获得应有的救助。
二、社会救助发展趋势分析
（一）改革发展成果全民共享，救助资金投入将持续增长，构建普惠型社会救助体系成为可能。三十年的改革开放，使政府投入更多的资金用于社会救助成为可能。贫富两极分化越来越严重，社会矛盾呈现不断激化的态势，必然要求政府加大社会救助投入，解决最困难的群众生活。近年来党和政府强调改革发展成果要全民共享，奠定了社会救助由补缺型向普惠型转变的决策基础。随着社会救助体系的不断完善和新的问题不断凸显，对社会救助体系覆盖范围之外的困难群体实施救助已经显现出了客观需求，社会救助政策从惠及常态的低保对象向低收入群体延伸成为必然趋势。
（二）城乡统筹发展趋势不可逆转，城乡壁垒将率先在社会救助领域破除。在整个社会保障体系结构中，处于最低保障层次的社会救助，最容易实现城乡统筹。社会救助制度已经基本实现城乡全覆盖，最低生活保障实现有差异化的城乡统筹是有可能的，医疗救助在救助对象、救助方法、救助程序上已经基本一致，尤其是一站式结算平台的建设，将继续推动医疗救助城乡一体化发展。
（三）各项救助制度互相融合，互相衔接，形成混合型社会救助体系的趋势逐渐明朗。困难群众的救助需求是多样的，这直接催生了社会救助体系的建立，也决定了在很长时间内这些制度都将并存，互相配合、相互衔接，以取得对某一个家庭的救助效益最大化，保障其生存权和发展权。同时，社会救助体系内各部门多龙治水、分头管理，救助资金分散、资金效益低下的现象一直存在，制约救
助水平和管理水平的整体提高，客观上要求政府采取措施解决体制性机制性障碍。
（四）应对人口老龄化，社会救助养老服务功能将进一步强化。我国将面临未富先老的困难局面，养老问题和贫困问题将同时向国家和社会施加压力。如何为属于社会救助对象中的老年人提供养老服务，以及如何为低收入老人和农村空巢老人提供养老服务，都是会救助体系建设中不可回避的问题。分布在广大农村的敬老院，除了供养五保对象之外，还可以探索性地向社会提供养老服务，尤其是向低收入老人和农村空巢老人提供价格比较低廉的养老服务，将成为解决养老问题的一支重要力量。
（五）社会救助呈现由制度建设转向规范管理、优质服务的趋势。2009年召开的全国社会救助规范管理会议明确提出，社会救助要从抓制度建设转向抓规范管理、抓优质服务。这体现了社会救助体系发展的内在规律，即建设制度、完善制度、规范管理、提高制度实效的发展轨迹。
三、完善社会救助体系内在要素的建议
（一）坚持以人为本，构建社会救助核心理念
社会救助的核心理念是以人为本。构建以人为本的核心理念，就是要体现国家和社会的责任，对弱势群体实施社会救助，保障他们的生存权和发展权，是国家和社会义不容辞的责任，是执政党执政的合法性建构；构建以人为本的核心理念，就是要体现对作为个体的人的尊重，对公民的权利的尊重，尊重他们从国家和社会获得物质帮助的权利，即获得社会救助的权利；构建以人为本的核心理念，就是要在实施社会救助的过程中，摒弃不平等的施舍、恩惠、怜悯理念，以“老吾老，以及人之老，幼吾幼，以及人之幼”的心态，平等对待需要帮助的人，尊重他们的隐私权和人格。
（二）坚持依法救助，构建社会救助法规体系
树立依法救助的理念，并在实际操作中做到有法可依、有法必依、执法比严、违法必究，是社会救助体系建设的重要维度。当务之急，就是要加快制定颁布高位阶的《社会救助法》，把社会救助工作由部门规章、文件上升到法律的层次，
保证社会救助制度的公开、公正与公平，给社会公众以更确定的心理预期，维系社会的诚信，从根本上改变社会救助中存在的人为主观随意性，使社会救助制度有效运作。以《社会救助法》为依据和准绳，进一步完善各项社会救助政策，做到无缝衔接，弥补救助缺位，改进救助运行管理模式，提高救助效率，加强救助能力建设。
（三）坚持高位推进，打造社会救助保障支撑体系
其一，强化政府救助责任。社会救助是政府为维护社会稳定，为保障公民生存权和发展权，为体现执政的合法性而必须作为的事情。树立责任救助的理念，就是各级政府要积极正视困难群体的存在，正视他们的困难，采取有效的政策措施予以解决；就是各级财政部门要积极调整财政支出结构，加大公共财政投入力度，保障社会救助所需资金；就是民政、教育、卫生、人保、扶贫等执行社会救助政策的政府部门要从落实党和政府的政策安排，构建社会主义和谐社会的高度来抓好各项具体工作。
其二，完善公共财政投入机制。为确保社会救助可持续进行，各级财政应根据经济社会发展趋势和社会救助事业发展的实际需要，结合财政收入水平，建立与经济发展水平和公共财政能力相匹配、与社会发展和人民生活水平相协调、与物价指数变动相衔接、动态增长、制度规范的社会救助资金投入机制。由于国家税收主要集中在中央财政，中央财政应当率先建立切实可行的公共财政投入社会救助的机制。
其三，加强社会救助保障能力建设。要加强社会救助机构建设。应参照人保部门设立劳动社会保障局的做法，在省级民政部门内设二级机构——社会救助局，在市、县（区）民政局下也内设社会救助局，乡镇政府（街办）设立社会救助所。要加强人员保障。对县、乡镇（街办）的救助机构，在行政编制之外，可按救助对象的一定比例确定专项事业编制。采取政府购买服务的办法，由民政部门聘请社会救助协理员，在村（居）委会设立社会救助站。各级应按照上一年度社会救助资金支出总量的一定比例来安排工作经费，列入同级财政预算。
（四）坚持统筹发展，实现社会救助均等化服务
其一，坚持社会救助城乡统筹发展。在社会救助领域，可以经过较长一段时间的努力，缩小城乡差距，打破城乡壁垒，实现城乡均等化。缩小城乡差距，就是最低生活保障要根据城乡生活水平和消费水平的差异，使城乡低保标准和补助水平达到更加合理的比例；医疗救助要实现筹资水平、救助水平基本相等；农村五保供养要较大幅度提高保障标准，基本达到城镇三无对象生活水平；农村敬老院要加大建设力度，加强规范管理，基本达到城市福利院水平。打破城乡壁垒，就是要加强城乡社会救助政策之间的衔接，最低生活保障要做到操作程序上做到更加合理、简便、快捷、规范，使城乡低保规范化管理水平同步提高；医疗救助要完善操作模式，实现城乡医疗救助与城市居民基本医疗保险、新型农村合作医疗网上同步结算，为城乡困难群众提供更加方便、快捷的医疗救助服务。城乡均等化，就是要紧跟户籍改革的步伐，把分属城乡的最低生活保障、医疗救助、住房救助等融合为一体，取而代之以建立居民最低生活保障、居民医疗救助、居民住房救助等，实现救助标准、救助水平、救助模式的有差别的统一。
其二，加强社会救助政策统筹安排。应健全政府领导、部门负责的社会救助协调管理机制，加强专门机构建设，整合各部门资源，以实现社会救助的“统一部署、协调管理、不重不漏、应救尽救、部门联动、分类实施”目标。当前应构建好三个平台：搭建社会救助高端协调平台，统领社会救助全局、协调各个职能部门的作用，实现救助部门全参与,救助内容全覆盖，救助信息全共享；搭建基层社会救助服务平台，相关部门统一受理辖区救助事务，实现所有社会救助事务通过一个服务体系审批，所有社会救助资源实行“一个口子上下”，通过一个网络发放，形成规范有序、集约高效、顺畅便民的社会救助运行新机制；建设信息共享网络平台，建设社会救助信息网络管理系统，实现省、市、县、乡四级社会救助机构纵向联网，有关部门横向联网，并逐步覆盖相关慈善和公益组织，做到社会救助业务网上操作，数据信息共享，实现社会救助全方位网络化管理。
（五）坚持科学救助，完善社会救助操作模式
其一，完善救助对象选择机制。应从两个方面来完善救助选择机制。一方面要实行精确化选择。建立居民收入核对中心，全面掌握了解申请救助的人员家庭收入、财产、支出情况，在最佳状态下，可以依据最低生活保障标准，非常精确选择出救助对象。退而求其次，采取基层评贫议贫或者申请救助听证会的方法，在社区内部选择出最贫困的人并实施救助。另一方面可探索模糊化选择。在确定低保对象时，不再以家庭收入是否低于保障标准为唯一准绳，更多地关注其家庭是否有教育、医疗等刚性的大额支出，以家庭收支平衡比例来界定贫困程度和救助需求。在确定专项救助对象时，其选择标准应逐步与最低生活保障标准脱钩，重点考虑申请人在遭遇疾病、突发事件以及接受高等教育等特定境况下的实际救助需求，这样既可减少“悬崖效应”，有助于激励救助受益人通过自身努力摆脱贫困状况，也有助于减轻被排斥在最低生活保障范围之外的人群想方设法进入低保的冲动，利于最低生活保障制度的平稳运行。
其二，进一步优化救助程序。社会救助程序的设定应遵循程序正义的原则，以保证实体正义，同时要避免程序泛滥，救助效率打折扣，浪费不必要的人力物力资源。具体设计为：最低生活保障要同时兼顾公平和效率，重点做到听证、信息公开制度，同时简化申请审批环节，县、乡镇、村（居）委会三级联动审查，共同召开听证会，听证结果一榜公示，然后直接进入审批。医疗救助要突出效率，简化审批程序，大力推行一站式结算平台建设，利用信息化手段实现“零时限”救助。临时救助要突出“救急救难”，坚持5天审批制度，尤其是应对突发事件，可以先救助后补程序。
责任编辑：杨晔