我省社会养老服务体系现状存在突出问题和工作建议
时间：2012-03-01
来源：老龄工作处 田开胜
我省自1998年进入老龄化社会。根据第六次人口普查统计，2010年底我省60岁以上老年人口已达到1196万人，占总人口的12.7%；其中60-69岁691万人，70-79岁366万人，80-89岁125万人，90-99岁13.5万人，100岁以上3000多人。我省人口老龄化呈现出未富先老、规模大、增长速度快、高龄化趋势明显、空巢老人多、失能老人多、农村留守老人多等突出特点，人民群众对养老服务的需求越来越迫切。
一、我省社会养老服务体系基本现状
社会养老服务体系是与经济社会发展水平相适应，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监管制度。目前，我省社会养老服务体系正处于起步阶段：
一是政策框架基本形成。1990年省人大颁布了《河南省老年人保护条例》；2001年省政府制定了《河南省社会福利机构管理暂行办法》（省政府令第60号）；2006年省政府办公厅转发了《关于加快发展养老服务业的意见的通知》（豫政办[2006]105号）；2010年省民政厅等十部门下发了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》；2011年经省政府同意，省老龄委颁布了《河南省老龄事业“十二五”规划》，11月省政府出台了《河南省人民政府关于加快社会养老服务体系建设的意见》（豫政[2011]80号），明确了原则、目标任务及措施。郑州、安阳、信阳、驻马店、漯河、商丘、洛阳市政府先后制定了加快社会养老服务体系建设的意见。
二是基本模式初步确立。即以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，着眼于老年人的实际需求，优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。
三是多种格局初步构成。⑴公办社会福利机构硬件设施整体水平上了一个新台阶。从2006年开始，省委、省政府连续把“加强农村敬老院建设，提高集中供养率”列为向全省人民郑重承诺要切实办好“十大实事”或“十项民生工程”，要求五保对象集中供养率每年提高10个百分点。省政府连续将此项工作纳入政府目标管理。2006年以来，各级筹措敬老院建设资金近20亿元，新建和改扩建敬老院3200多所，全省敬老院达到3400多所，床位达到23万张，集中供养五保对象20多万人，集中供养率达到43%。“十二五”期间，国家发改委和民政部在全国启动社会养老服务体系建设项目，对我省公办示范性养老机构建设每年补助不少于5000万元，2010年确定的7个项目正在建设当中。⑵民办养老服务机构得到了长足发展。各地采用“以奖代补、政府采购、财政补贴、税费减免、政策优惠、公建民营”等方式积极吸引社会资本进入养老服务领域，促进民办养老机构的发展。一些民办养老机构在搞好养老服务的基础上，大胆探索“医养结合”、“养老服务加老年产品研发生产”的路子，在全国产生一定影响。举办了第一届中国郑州老龄产业博览会。全省多层次、多样化的养老服务机构发展格局逐步形成。2011年，全省新增社会养老服务机构51个，新增养老床位9000多张。截至2011年底，全省共有民办养老机构460多所，床位4万多张，入住3万多人。（3）居家养老服务工作取得进展。各试点单位精心组织，周密部署，普遍成立了居家养老服务中心（站），把居家养老服务作为推进社区建设的重要内容，与社区建设工作紧密结合起来，在设施建设、资金投入、政策扶持等方面予以支持和扶持。开展了政府买单或送时服务。全省“12349”居家养老服务呼叫平台完成了建设调试，洛阳、安阳、濮阳已开通服务呼叫。以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系的基本框架在我省初步形成。一是继续在全省开展了养老服务社会化示范区（市）和示范单位创建活动。2011年，我省评选出9个省级养老服务社会化示范县（市、区）、20个养老服务机构示范单位，起到了很好的示范引领作用；二是居家养老工作有序发展。下发了《河南省民政厅关于加快建设12349居家养老服务呼叫网络的通知》，完成了省级网络平台建设调试任务。安阳、洛阳、濮阳市也完成了12349居家养老服务信息平台建设。不少地方在充分利用现有各类社区服务设施的基础上，建设了一批社区养老服务中心、老年日间照料中心，结合社区卫生服务、文化活动资源，较完善的居家养老服务网络正逐步形成。郑州市通过政策引导、税费优惠和提供低偿或无偿社区服务场所等措施，鼓励社会化服务机构和企业在社区设置养老服务网点，广泛开展日间照料、短期托养、康复护理、精神慰藉、送餐代购、咨询指导、法律维权、安全巡视等社区养老服务。安阳、信阳等地推动农村敬老院拓展服务内容，面向农村家庭特别是空巢老年家庭开展社会化服务。全省已投入使用的社区居家养老服务中心682个，其中城市居家养老服务中心（站）331个，农村社区养老服务中心（站）351个，日均服务老年人1万多人。
四是逐步向专业化发展。2011年省民政厅成立了河南省养老护理员职业培训技能学校，确立郑州大学护理学院、郑州九院、郑州家政协会、郑州卫校等为全省养老服务培训基地，设立了养老护理职业技能鉴定站并开展专业培训，举办了养老护理员技能大赛，评选了首届“优秀养老机构、优秀养老院长、优秀养老护理员”，在全省树立了标杆。各地也依托大中专院校、卫生医疗部门、职业培训学校等开展养老护理员职业技能培训，力争2015年实现养老护理员全部执证上岗。制定了河南省养老机构星级服务质量标准和评定标准及居家养老服务标准。
五是监管机制逐步完善。下发了《河南省社会办养老机构管理暂行办法》，《河南省民政厅河南省公安厅关于加强全省养老机构消防安全工作的通知》。积极筹建河南省老龄产业协会，构建政府、中介组织、养老机构三方管理体制，探索养老服务行业自律、行业管理、行业交流的新途径等。
二、存在的突出问题
（一）社会养老服务机构发展现状不能满足我省老龄化需要。一是床位总量少。全省目前每千名老人拥有的养老床位数约为18.6张，远远低于发达国家50-70张的水平，也低于发展中国家20-30张的水平。按照国务院办公厅颁布的《社会养老服务体系建设规划（2010-2015年）》提出的“每千名老人30张养老床位”目标任务，我省还差约10万张，建设任务艰巨。二是结构不合理。农村敬老院床位比重较大，但其只针对农村特殊老年群体，床位闲置多，护理水平不高，亟待改革管理方式和体制，扩大服务职能。城镇养老床位占总床位数比重较小，仅占16%，造成城镇入住机构养老一床难求的现象。
（二）重视程度不够，扶持政策不到位。一是政府财政投入少、政策含金量小。社会对养老机构养老服务需求量很大，而公办养老机构床位明显不足，只有依靠加速发展民办养老院来弥补。在政府主办的养老服务方面，养老院和社区居家养老服务中心建设、公办机构运行经费保障、重点人群养老服务政府买单、高龄老人补贴、养老护理培训等方面，各级财政投入普遍不足。我省省级财政没有针对养老机构的补贴资金，只有7个省辖市出台了补贴政策，但补贴标准太低，最高的建设补贴标准为一次性3000元/床，运营补贴为150元/床/月，“雷声大雨点小”，对社会资本吸引力不大。二是农村敬老院几十年来没有合法身份，在院五保老人供养经费得不到保障。集中供养的老人每月平均仅200多元经费。三是优惠政策落实不到位。省政府文件规定的针对养老机构的用水、用电、用气、取暖、有线电视等减免政策，在部分市县得不到落实。土地问题成为制约社会资本进入养老服务领域的瓶颈，土地划拨往往成为空头支票，社会资本的积极性没有真正调动起来。
（三）养老机构设施简陋、服务水平低。绝大部分养老服务机构和社区养老服务设施规模小、档次低、功能少，只能提供简单生活服务，护理、康复、精神慰籍、文化娱乐等服务功能亟待加强。专业人才匮乏，全省现有约1.7万养护人员，其中90%以上没有执业证书，缺乏专业护理知识，养护人员工资和福利待遇偏低，服务收费制度不健全，行业服务标准欠缺，因老人意外伤害带来的运行风险大，整体缺乏活力和发展后劲。
（四）监管制度不完善、依据不足。按照现行政策，养老院按营利性和非营利性划分，分别在工商和民政部门进行审批。依据是民政部《社会福利机构管理办法》（1996年民政部令），主要是由民政部门对养老机构进行前置审批，其中对申办养老机构的资金、设置标准、管理服务人员资质等只做了原则规定，没有具体条件。特别是行政许可法颁布之后，民政部的这个规章已经没有法律效应，对养老院的监管实际上陷入了没有法律依据的尴尬局面。民办养老院不登记或是登记后出了事，政府和社会纷纷指责民政部门不作为，民政部门只得硬着头皮去处理，但只是头痛医头，治标不治本。
三、下一步工作建议
党的十七届五中全会提出了“优先发展社会养老服务”的要求。各级政府应将这一民心工程列入政府目标考核体系，加快推进养老服务体系建设，逐步建立健全投资多元化、建设标准化，管理规范化、服务专业化，覆盖城乡的养老服务体系。
一是明确政府职责，重视社会资本的投入。随着社会发展，养老服务不仅仅是家庭的义务，更是政府和社会的责任。在养老服务体系建设中，政府应立足于监管、引导，落实优惠政策，提供基本公共服务，发挥兜底作用，保障重点群体的基本养老服务。同时，加大扶持政策的“含金量”，吸引社会资本，引进或培育专业化、连锁化的养老专业机构（集团），多增加养老床位，提供多层次的、满足不同老年人养老需求的优质服务，推进分层次养老服务，形成公益性、营利性互相促进、互为补充的格局。
二是加大政府财政投入力度。建议各级财政参照公共卫生服务的人均标准，明确社会养老服务体系建设的经费预算，用于公办示范性养老机构和社区居家养老中心的建设、公办养老机构特别是敬老院的经费保障、扶持民办养老机构的补贴、购买服务、政府采购、高龄老人补贴等方面，并建立自然增长机制。
三是加快养老机构的建设和发展。尽快明确农村敬老院的性质，大幅提高集中供养标准。依托高等院校、医院、职业培训机构等资源，免费开展养老护理员职业技能培训，在“十二五”期间实现养老护理员100%执证上岗。成立省老龄产业协会，建立健全养老服务业行业自律、行业服务等制度，逐步提高民办养老机构的服务水平。
四是抓紧完善养老服务法律法规。根据国家修订《老年人权益法》的进程，及时启动修改我省老年人保护条例，加强养老服务管理办法、规范、标准、制度的研究制定，加强各类服务项目的规范化管理和运作，建立起质量监督评估体系，加强对养老服务业的管理和监督。建立相应的日常检查及奖惩措施，规范各服务实体合法经营，诚信运作，接受群众监督，避免损害老年人合法权益事件的发生。
责任编辑：杨晔