关于河南省城市社区管理体制创新的调研报告
时间：2012-09-27
来源：
河南省城市社区管理体制创新调研课题组
论文提要：目前，城市社区管理是通过城市社区建设来实现的。随着城市社区建设的深化，一些根源性的矛盾和问题也日显突出：政府对社区的财力投入不足、街道和社区的关系没有很好理顺、社区居委会负担过重、社区居委会干部队伍不稳定、居民自治流于形式等，这些都直接制约了城市社区建设特别是城市社区管理的深入开展。针对一些地方采取“权随责走、费随事转”、“社区准入制”等办法来解决这些问题的做法，作者提出不同意见，认为落实难度大，不能解决实际问题。论文认为，社区管理中存在的问题，其根源在于三个方面：即社区管理体制滞后、社区管理手段滞后、居民自治运行机制不合理。针对这些体制机制上的问题，论文对当前城市社区管理创新的两种途径进行了分析，并结合河南一些城区的社区管理体制创新实践，提出了具体的解决办法：一是创新社区管理服务的组织架构，理顺区街与社区关系；二是推行社区网格化管理，提高社区管理服务水平；三是加大市、区财政投入，保障社区工作需求；四是总结推广殷都区委区政府依靠群众参与和管理社区公共事务做法，切实扩大居民参与，培育居民自治；五是加快推进社区信息化建设，努力提高社区管理服务效率。
为调研解决河南省城市化进程中社区管理体制方面存在的突出矛盾和问题，笔者赴焦作、新乡、安阳、三门峡、洛阳等5市6区开展了专题调研。调研、分析及建议如下：
一、河南省城市社区管理简要情况
目前，城市社区管理是通过城市社区建设来实现的。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《转发民政部〈关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》(中办发〔2000〕23号)的定义，社区建设是指“在党和政府的领导下，依靠社会力量，利用社会资源，强化社区功能，完善社区服务，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程”。在社区管理方面，其体制是“两级政府、三级管理、四级服务”，即在市、区两级政府下，实现市、区、街道办事处三级纵向管理，市、区、街道、社区四级服务。
近年来，河南省按照党的十六大报告关于要“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”要求，以社区党建为核心，以居民自治为导向，以社区服务为重点，以社区稳定为基础，以居民满意为目标，不断创新社区管理体制，完善社区基础设施，健全社区服务体系，社区建设取得了显著成效。目前，全省共有4166 个城市社区，平均每个社区辖居民3000户左右，大的社区管理服务人口上万人。全省现有22371名社区居委会干部，每个社区平均有5.37名干部，平均年龄41.4岁。其中，面向社会招聘7536人，留任老居委会干部6753人，共占63.9%，其余为办事处下派干部。在社区办公服务用房方面，目前200平米以上的有2551个，尚有1615个社区在200平米以下，其中50平米以下的536个，51至100平米的521个，101至200平米的558个。在社区居委会干部（面向社会招聘的、留任的）生活补贴方面，平均每月857元，除少数地方外，多数省辖市社区居委会干部生活补贴在每月1000元以下。
二、当前河南省城市社区管理中存在的突出问题及原因分析
（一）河南省城市社区管理中存在的突出问题
经过全省上下的共同努力，河南省社区建设工作取得了很大的成绩，各级领导日益重视，社会的认同感不断加强，社区在城市基层管理和服务中发挥着日益重要的作用。但随着城市社区建设的深化，一些根源性的矛盾和问题也日显突出，直接制约了社区建设特别是社区管理的深入开展。具体表现在：
1、一些地方的党政领导对加强社区管理的认识程度还不到位，高度重视和积极支持社区建设的环境氛围还没有形成。一方面，有的地方党政领导对加强社区管理与服务的重要性、紧迫性认识不足，认为在社区建设方面的投入太大，超越了自身条件。领导认识如此，工作开展程度可想而知。另一方面，政府主导、民政牵头、各部门配合、社会参与的社区建设工作运行机制还远没有形成。一些部门、领导对社区建设的认识存在误区，认为社区建设是民政部门的事情，与己无关。民政部门在牵头协调、具体落实社区建设的相关政策时，往往难以得到其他部门的大力支持，影响了政策执行的效果。
2、社区居委会承担了大量的工作任务，负担过重。目前城市社区管理的基础组织是街道办事处和社区组织（核心是社区党组织，主体是社区居委会为主体，通常是两个组织一套人马）。近年来，在强化属地管理的思路下，城市管理重心开始下移，政府各职能部门都在强调工作向社区延伸，市、区两级政府将大量事务下派给街道办事处，街道办事处几乎把上面下派的工作如数转加给社区居委会。社区所承担的社会管理任务越来越繁重。在现行制度下，由于社区居委会被界定为群众自治组织，在资源获取上严重依赖街道办事处，使得街道办事处在对居委会及其活动提供拨款和补贴的同时，也要求居委会承担很多事务和任务。事实上，除了协税、发展经济、招商引资、武装和民兵预备役等少数工作外，绝大部分工作如社区环境卫生管理、社区服务、优抚救济、社会治安协管、计划生育、信访稳定、安全生产、清理占道经营、临时性的突击任务如治理收缴三轮摩的等工作都交给社区干。作为派出机构的街道办成了各级政府部门“派活”的接纳者，而作为自治组织的居委会实际上变成了街道办的主要承办者。此外，相关职能部门在下派工作任务的同时，还热衷于设机构、挂牌子、下指标、搞考核，要求社区建档案，定制度，挂版面。根据统计，全省平均每个社区居委会不足6人，要管理服务几千、甚至一万多名居民。按照上级要求，在服务居民之外，社区干部既要上门走访、普查登记、协助执法，又要办理咨询、登记、审核、代发、录入、上报，还要加班完成维稳、创卫、清查收缴三轮摩的等临时压下来的任务，多数时间都是“5+2”、“白加黑”，苦不堪言。据郑州市民政局政权处统计，郑州市社区居委会共承担14大类、1l5项工作，其中，计划生育就有12项，社区消防工作要求用10个本来记录。我们在开封市包南社区调研时发现，社区居委会的工作更多（详细列表如后）。这种状况，是当前社区居委会面临的普遍性问题。新乡市红旗区东街办事处主任王茜在座谈中谈到，社区居委会目前的状况是在勉力支撑，但肯定有一个极限，迫切需要在体制机制上予以解决。对于这一问题，省内一些城区及省外也都进行了积极的探索，如实行“社区工作准入制”，从区一级的层面为社区减负；推行“权随责走、费随事转”，社区居委会用下移的工作经费请人干等等。其中，“权随责走、费随事转”还写进了中办国办、省委省政府文件。但从基层反映情况看，这两种做法基本上都行不通，无法实现为社区“减负”的目标。
3、各级政府对社区居委会的投入不足，社区管理病态运行。与社区居委会承担的大量工作相比的是，各级政府对社区居委会的总体投入少，全省普遍存在着财力保障不足，总体投入资金不足，长效稳定的投入机制尚未形成等问题，造成了社区居委会干部待遇低、办公经费少、社区办公服务用房不足等状况。财力较差的地区，干部生活补贴偏低、办公活动经费严重短缺、社区办公服务用房面积严重不足，已经影响了各项工作的落实。根据了解，多个省份都规定社区居委会办公经费为每百户20元/年，但河南省社区居委会基本上都远低于这个水平。办公经费少的地方只有200元/月，合到每个社区干部头上不到30-40元，连水电、电话费都不够。由于财政投入偏少，社区工作经费不足，一些社区居委会干部就不得不把创收作为一项重要工作，想方设法搞一些市场化服务；更有个别社区在街道办事处的支持或默许下，打着“共驻共建”的旗号，找驻社区单位求、讨、要。甚至有的想方设法创收到了不择手段的地步。长此以往，必将影响社区正常工作的开展，影响党和政府在居民群众中的形象。
4、居民自治流于形式，居民参与不足，导致城市社区管理费效比大。当前，政府各部门布置的工作已成为社区居委会干部的“份内事”，同时还要接受相应的工作检查和考核。社区干部不得不将主要精力放在大量繁杂的“行政性”事务上，根本无暇顾及社区居民的利益要求，造成社区居委会自治职能的弱化。由于社区居委会在生活补贴、工作经费等方面对上过分依赖，向下却就难以深入到居民中去。我们在调研中，一位从事社区工作多年的老主任深有感触地说，“我为居民办事的时间还没有应付上面检查的时间多，居民找我的时间还没有上级找我的时间多”。此外，社区居委会干部在完成政府交办工作时的一些不规范做法，也影响了居民对社区的认同感。如征收垃圾处理费本来是一项政府职能，但个别办事处将其下移到社区，并强制社区居委会执行，完成不了任务的，还得给街道办事一个说法，比如扣工资。万般无奈，社区居委会干部在征收的过程中往往以不配合就不给开证明、不给盖章等非正常手段来强制居民缴费，造成居民的反感。可想而知，一个没有真正想居民之所想，急居民之所急的居委会，怎能搞好居民自治，怎能提高群众参与社区事务的积极性。没有了广大居民参与的居民自治，又怎能形成“政府行政管理与基层群众自治有效衔接、良性互动”的体制机制。怎能降低社区管理成本。
5、社区干部队伍不稳定，对实现高效有序的社区管理造成了隐忧。目前，社区干部（非办事处下派的）普遍人心不稳。主要体现在三个方面：一是社区干部待遇低。中办发〔2000〕23号文件下发前，居委会干部主要由退休的老头老太太担任，按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，其主要工作职责是“宣传宪法、法律、法规和国家的政策、开展精神文明建设活动、办理居民公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安、向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议，以及协助政府做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”。在具体工作中，居委会干部主要与居民群众打交道，同时承担少量涉及居民切身利益工作。对居委会干部，市区两级财政给予一定的生活补贴。自城市社区建设开展以来，社区逐渐成为城市管理和服务的工作基础和落实平台。面对新的工作要求，原有的居委会干部无论在体力还是工作能力等各个方面，都已难以适应工作需求。各个城区普遍采取招聘大学毕业生、下岗职工、退伍军人从事社区居委会工作。但在其经济待遇方面，仍定位为生活补贴，没有定位为工资待遇。其原因在于，社区居委会是居民自治组织，其干部不是行政、事业在编人员，也没有和政府签订劳动合同。目前，全省社区居委会干部平均“工资”普遍低于城镇职工平均工资水平，相当一部分社区干部甚至达不到最低工资水平。工作辛苦、收入微薄，是影响社区干部队伍稳定的主要原因。二是个人发展前途几乎没有。由于社区居委会干部没有编制、没有身份，也就失去了向上发展的空间。干的再好，干的时间再长，也还是社区干部，不可能有个人发展前途。因此，不少地方近年来招聘的大学生社区干部，绝大多数都是干个一两年，然后再通过考公务员、应聘其他公司等渠道离开。我们曾经考察过一个区。区、街在社区居委会换届选举时，通过努力，多渠道选聘了一批富有朝气和文化素质较高的社区居委会干部。不到一年时间，被选聘的硕士研究生、大学生几乎全部跳槽；留下来的干部也人心思走。他们戏言道：“我们是被遗忘的角落，没有政治前途。”这些从社会上选聘到居委会的干部，由于工资低、医疗保险、养老保险得不到保障，再加上人生前途无望等多种因素，思想波动较大。三是三年一届的社区居委会换届选举，也对社区干部的稳定造成一定影响。社区工作的性质，决定了社区干部要对辖区居民、驻社区单位要熟悉，要知根知底。但按照《居委会组织法》规定，社区居委会干部必须经过居民群众选举产生，三年一届。因此，一些认真落实上级工作的“能干”干部，由于“只对上，不对下”，也就难以继续当选。新当选的社区干部，熟悉情况就需要一年半载，没干两年就又面临着选举的问题。这些，也对城市社区管理造成了一定的影响。由于“招聘的”、“民选的”社区居委会干部队伍不稳定，一些地方为了落实工作，大量下派街道办事处干部到社区任职，在一定程度上也加剧了社区居委会“行政组织”的倾向。
（二）影响城市社区管理功能的体制机制原因分析
河南省城市社区管理与服务存在问题的原因是多方面的，其中既有个性因素，如经济发展水平、社区干部队伍素质等；也有普遍性的因素，如社区行政化倾向严重（社区承担任务重）、居民参与不足、街道和社区的关系没有很好理顺、社区居委会干部待遇低、社区办公经费不足等，更是全国性的普遍问题。在所有这些问题中，最关键的还是体制机制方面的原因，具体是：
1、社区管理体制滞后于社区建设发展新形势的需要。社区居委会是自治组织，主要任务本应是发展居民自治，却承担了大量的行政事务，造成了行政化倾向严重。解决办法主要有两个：一是实行社区工作准入制，为社区“减负”。所谓的“社区工作准入制”，即“凡是区直各部门、各街道办事处在社区内设机构或下派超出社区工作职责以外的任务时，必须填写《社区工作准入申请表》，经区社区建设领导小组批准后方可进入社区。任何部门未经批准，不得擅自向社区安排工作。”这种办法，省外不少地方都曾经采用，但效果不佳。其原因在于，在当前的行政管理体制下，对于区委区政府而言，如何将上级、上级部门布置的工作落到实处，是其首要考虑的事情。在区一级，绝大部分涉及基层的落实任务，都只能是交由社区居委会干部来承担，办事处仅仅是指导、督促、检查。从另一个角度来说，社区居委会不承担的“不属分内的工作”，在政府向社会购买服务尚未成为大趋势的环境下，指望区直部门寥寥几个人去干，显然不现实。所以，推行“社区准入制”，为居委会“减负”只能是社区居委会干部及有关部门的一厢情愿。二是推行“权随则走、费随事转”，要求各职能部门在布置工作的时候，赋予社区居委会相应的执法权、协管权、收费权并下拨相应的工作经费。但实施过程中，发现此路不通。其原因是，在“权随则走”方面，作为一个没有公职身份的自治组织干部，在当前规范政府行政行为的大环境下，不可能具有与相关工作对应的执法权、协管权、收费权。而没有相应的权力，工作做起来就难上加难。在“费随事转”方面，面对上级压下来的任务，社区居委会作为一个自治组织，在生活补贴、办公经费、工作考评等各方面受区街严重制约的情况下，根本没有拒绝的权力，更谈不上与政府职能部门关于工作经费协商的话语权。对于区直部门来说，工作是上级布置的，给不给经费都得落实，我为什么要主动给经费？从另一个角度来说，“费随事转”同样不具备操作性，因为这样就像机关公职人员每次加班，都要求领导按照工作性质和加班时间长短给予加班费。以现时而言，这是不可能实现的。
笔者感到，这个问题本质上是政府在社区管理体制上缺位造成的。所谓社区管理体制缺位，是指政府没有在社区设立承担政府公共服务的组织。当前，各级部门下移的各项政府公共管理与公共服务，都要落实到社区，这是各级党委政府在新形势下社会管理重心下移，以社区管理促进社会管理的现实需要，是大方向。这些行政性工作，必然要有一个组织来承担。目前，社区组织主要由社区党支部、社区居委会、社区居民议事协商委员会等组织构成。其中，社区党支部与社区居委会基本上是两个班子一套人马。既然社区内没有政府的行政末梢组织，那这些工作必然要由社区的主体组织——社区居委会来承担。但问题在于，既然社区居委会是居民自治组织，各级政府在社区居委会的干部生活补贴、工作经费、个人发展前途等方面，也仍按照居民自治来对待，少数地方在投入上能少则少，在个人前途上没有政策就不考虑，在工作上只要不掉下就继续维持现状。这是社区居委会干部普遍反映的工作任务重、经济待遇低、办公经费少、居委会工作运转艰难、社区干部人心不稳的根本原因。由此就产生了一个矛盾：社区居委会究竟是以自治为主，还是以承担行政性工作为主？如果社区居委会以自治为主，那政府就有必要在社区设立工作站，行政性工作交由工作站人员（具有行政事业编制）完成，相应的执法权、协管权、收费权也可以下放到工作站，工作站人员的个人前途也与其工作业绩挂钩。如果社区居委会以承担行政性工作为主，上述矛盾仍将继续存在，社区居民与政府部门的良性互动也就无从谈起，城市社区管理的高效有序也就难以实现。在这方面，焦作市解放区、洛阳市涧西区正在进行社区工作站试点，并已取得积极成效。
2、居民自治机制尚未真正形成是城市社区管理成本难以降低的关键原因。扩大居民参与，发展社区居民自治是一种成本较低的社会管理方式。当前，我国对社会的管理仍属于全能型、全权型的政府管理，管理范围非常广泛，事无巨细，管理成本非常高。在城市社区管理亦是如此。近年来，不少街道、社区干部都深有感触：尽管社区管理任务繁重，并在为居民服务方面作了大量艰辛的工作，但驻区单位和社区居民群众却对街道、社区开展的工作不理解、不配合、不支持。例如，近年来一些城区提出了“社区是我家，建设靠大家”口号，但一些居民在内心里是不以为然的：“那是你家，不是我家，建设你家要靠大家？你想咋建设咋建设，与我有什么关系？！我提意见管用吗？”在这种情况下，社区干部在开展工作多数时候都是在唱独角戏，自己去干，群众在看，干不好还挨群众的骂。例如城市低保发放，社区干部面对几千口人中的低保对象确定，如果仅靠个人努力，需要花极大的精力才能确保准确无误。但社区又何止这一项工作？难怪社区干部整天喊累。累的同时居民还有意见。笔者认为，社区干部累的关键原因，还是居民自治没有开展起来。不发动群众，什么事情都是自己干，那么随着社会事务的越来越复杂、社会管理的越来越精细化，就需要花越来越多的精力去做，最终是必须要用越来越多的人去干。所以，必须要高度重视居民参与，通过健全居民自治机制，来发动群众参与，强化社区居民自我管理、自我服务、自我教育能力，把群众自己的事情交给群众自己去办。在这方面，安阳市殷都区有比较成功的经验，并已收到了良好的成效。
3、社区管理手段滞后于社区建设发展新形势的需要。随着近年来城市化进程的加速，城区人口逐年增加，人口构成较以往更加复杂；此外，随着河南省转变经济发展方式、以及老龄化社会的加速，面向下岗失业人员、贫困人口、老龄人口的各种公共服务及互助服务也正在拓展和深化。在新的形势下，社区管理和服务的对象、工作量都在逐年增多，必须要加强工作手段创新，以更加高效的管理和服务来应对。当前，河南省一些城区在这方面已先行一步。如洛阳涧西区、安阳市文峰区推行的网格化管理，比较好地解决了社区管理服务在基层的落实问题；焦作市解放区注重将专业社区工作者引入到城市社区管理，有效地提高了社区工作水平；安阳市文峰区在网格管理构架的基础上，依托信息化技术，初步实现了城市社区管理的精细化、精准化，有效地避免了增加层级带来的人员大幅增加、城市社区管理成本大幅增加的问题。
三、河南省部分城区在创新城市社区管理体制方面值得总结推广的一些做法
近年来，焦作市解放区、安阳市殷都区等部分城区为破解城市社区管理中的体制机制瓶颈，在考察、学习并借鉴国内先进城区经验的基础上，结合本地实际积极开展了创新实践。比较突出的有：
（一） 焦作市解放区“社区复合共治”模式。一是建立“四位一体”的社区管理体制。明确社区组织主要由社区党工委、社区公共服务中心、社区居委会、社区社会组织服务中心组成。1、将社区党总支（支部）调整社区党工委，吸纳辖区企事业单位有关负责人在社区党工委中兼职，隶属街道党工委领导，将100余个驻区单位和“两新”组织党组织代表吸纳为社区党工委成员。其作用是：强化基层党组织在社会管理创新工作中的领导核心地位；聚合社区内各种组织的力量，搭建协商社区公共事务、协调成员利益、化解社会矛盾、促进区域和谐共建平台，在为社区建设管理献计献策，及时传达各项政策信息、积极反映居民诉求等方面发挥积极作用。2、建立社区公共服务中心，承担上级政府部门交办的各类公共服务性工作。工作人员按每400户一名的标准配备，以办事处下派的有行政事业编制的干部为主，招聘的专职社工或政府有关部门在社区配备的专职人员为辅，社区党工委书记兼任主任。3、加强社区居委会自治功能。提倡社区居委会干部由非街道在职干部经居民选举后担任，主要发挥开展居民自治、搜集社情民意、民间纠纷调解、向社区党工委反映居民诉求、组织居民对社区工作全程监督等方面职责。4、建立社区社会组织服务中心，由社区居委会主任或社区党工委副书记兼任，人员数量由各社区自定。主要职责是重点培育和扶持“社区服务、慈善救助、文化娱乐、调处维权”四类社区社会组织。区政府拟将通过全额购买、资助补贴、项目奖励等方式，将社区教育、科技、文化、为老、为少、助残等公共服务项目交由社区社会组织承担。二是推行网格化服务、扁平化管理。以原有建制楼院为依托，按照每400户左右为一个网格的标准，将全区划分为226个网格，并配备了226 名网格管理员和452名网格协管员，承担责任网格的信息收集、矛盾排查、群众有关问题处理等工作。区街出资，为网格协管员发放生活补贴，每人每月不低于350元。三是推进社区服务信息化。依托解放区为民服务网、“社区在线”等网络平台，并开通居民服务热线（0391-2975000），手里居民或驻区单位求助，以及街道和社区在网格化管理中移交的服务事项。四是加快社工队伍建设。主要通过社工专业培训、学习考察、挂职锻炼、经验交流、鼓励参加社区资格考试或社区专业学历教育等办法，提高社工队伍的职业化、服务技能专业化水平。
解放区作为城市社区建设的全国先进区、示范区，由于社区组织架构合理，该区目前已基本形成复合共治的社区管理模式和多元主体参与机制。但还需要在工作运行机制、管理机制方面需要下工夫深化、细化、提高。
（二）安阳市殷都区开展“争当十大员，为民促发展活动”,依靠群众参与和管理社区公共事务经验。殷都区在城区社会管理中，树立了“以群众为主体，依靠群众开展工作”理念，通过开展“争当十大员活动”，从以往社会管理中的“管民”转变为“民管”，在带动和扩大群众参与、反映群众诉求、维护群众利益、促进基层工作等方面取得良好成效。一是积极动员群众报名担任“十大员”，并赋予“十大员”对社区内各项事务的知情权、参与权、管理权、监督权、发言权、建议权，并正在扩展选举权和罢免权。“十大员”包括民事调解员、民政监督员、帮扶解困员、党政监督员、社会问题调查员、社会事务调解员、党政工作监督员、社会治安巡逻员、义务修理员等16种群众工作“员”（简称“十大员”），是否参加“十大员”，完全出于群众自愿（几乎家家都成员自愿报名担任“十大员”）。对于这六项权利，“十大员”可以行使，也可以不行使，政府不作强制性约束。二是由乡(街道)举办专门仪式，为其发放《“十大员”工作证》，并建立档案，让群众有名分参与和管理社会事务。三是建立了社会问题解决机制和反馈机制。通过建立区、乡（街道）、村（社区）三级意见办理和反馈制度，开通“‘十大员’直通车”，使群众的意见和建议可以直达区委主要领导，及时得到办理和反馈。
“十大员”制度的建立，使居民群众从社会管理的对象转变为社会管理的主体，成为党委政府的“千眼千手”，同时为集中民智、利用民力、发扬民主、维护民利，提供了平台和抓手。群众成为政府给予名分的“十大员”后，不领一分补贴，由旁观者变为建言者，由埋怨者变为建设者，在社区工作、信访稳定、城市管理、教育改革、征地拆迁、诚信建设、低保发放等各个领域都发挥了积极作用，显著降低了城市社区管理难度和行政成本。如在推进小区摊群点的规范化管理中，由小区内的“十大员”征集群众意见，民主投票决定是否保留，如需保留则由政府出资进行统一规划并提供摊位设施，方便了居民，减少了矛盾；再如在“山东大院”老居民区的拆迁改造中，从该居民区“十大员”中选出80多人组建拆迁委员会（几乎户户有代表），把具体的丈量、政策宣传、拆迁补偿方案制定、拆迁实施等与群众切身利益相关的工作，交给群众自己干，得到了居民的大力支持和配合，整个拆迁平稳有序、进展迅速，无一例上访。这与一些地方组织大批机关干部包户包人逼拆、以行政强制手段强拆、以大量人力物力严防死堵以遏制上访的做法形成了鲜明的对比。
通过与该区的主要领导深入座谈并认真探讨，笔者感到，殷都区的做法是可行的、科学的。从完善社区居民自治，建立其与政府行政管理之间良性互动机制的角度看，殷都区的做法不失为一种操作性强、群众认可度高、实施效果良好的办法，很值得予以总结并推广。
（三）安阳市文峰区提高社区管理服务效率，以精细信息化支撑网格化管理，使社区管理服务更加全面、精准、精细的经验。一是将全区划分为716个网格，每个网格明确3人负责，即1名街道工作人员（兼管多个网格）、1名民警（兼管多个网格），1名社区干部（任网格长）。同时，吸收住地党员、人大代表、政协委员、物业管理公司人员、楼院长等，参与网格管理。二是建立庞大的社区管理服务数据库。区政府与知名软件公司合作，建立实用性极强、切合工作实际的区、街、社区三级信息管理平台，对辖区所有房屋和居住人员、辖区单位（组织）、网格院落及主要建筑物的基本情况进行信息采集和管理。其中，对每户居民采集的信息就多达100多项。庞大的信息数据库，为有针对性地开展管理服务工作提供了便利，也使得社区干部能够从大量的入户调查统计工作中解脱出来，有了更多的时间去走家入户，去广泛了解居民群众的需求和困难，并有针对性地帮助居民解决实际问题。过去，上级部门要针对某一类人进行服务管理，都要求入户调查、统计。每有一项这样的工作，社区干部都要走家入户，不仅占用了相当大的精力，在信息调查统计的准确度上也有一定的偏差。信息管理平台建立以后，按照一定的管理权限，只需在电脑上设定好条件，所有的此类管理服务对象的姓名、住址、家庭人口、就业、居住状况、生活自理水平、享受社会保障（如低保、医保、失业保险等）情况等各种基本信息及需求信息等都能显示出来，达到了社区管理服务对象的精准化，进而有效促进了社区管理服务精细化的落实。为确保信息更新的及时、准确，文峰区要求各个网格长每个月对网格内所有住户走访一次，每两个月更新一次信息。三是初步完善了网上信息的受理、查询、分流、统计、督办、考核的“一体化”体系，使各项工作能够迅速落实到位、落实到人。
文峰区以信息化支撑网格管理的做法，极大地提高了社区管理服务的工作效率和工作质量，初步实现了社区内人员类别清晰、社会组织清晰、服务资源清晰、管理服务对象基本情况清晰、潜在矛盾隐患清晰，使得各项工作能够落实迅速到位，达到了不大量增加人员、工作质量却显著提高的效果。在调研中，我们随机对2名网格长进行抽查测试，网格长对抽到的网格内居民基本情况了如指掌，回答准确无误。
（四）洛阳市涧西区的社区“四位一体、两级网格”管理模式。“四位一体”即社区党委（总支）、社区工作站、社区居委会和社区综治办协同管理社区、服务居民。其主要架构为：以社区党组织为核心，以社区工作站（3-5人）承接政府行政事务和公共服务，以社区居委会（3-4人）推进居民自治、协助政府工作、开展监督活动，以社区综治办（4-6人）负责维护社区稳定。社区党委（总支）书记兼任工作站站长，1名副书记兼任综治办主任。“两级网格”即：“片区为网”——以1000户为单位设置网格，由社区居委会成员担任网格长，负责网格内日常管理和服务，同时进行网格内各类居民信息的采集、调节排查矛盾纠纷、反映居民诉求等；“楼栋为格”——以100户为单位设楼栋长，由社区志愿者担任，政府给予适当补助，其职责与网格长基本相同，但更细化具体。目前，每个社区内工作人员平均达到14人，同时全区还聘请了1900名楼栋长。该区2011年、2012年分别拿出699万元、1920万元用于城市社区管理服务，实现了人力资源、工作经费下沉到社区。实施一年多来，社区“管理失序”的状态基本消失，社区为民服务的整体工作水平和工作效率明显提高，居民满意度也不断提升。社区居民安全感也不断提高，原来的23个高发案楼院变为“零发案”楼院，近50个无主管小区和楼院实现了物业、安保、卫生全覆盖。
涧西区通过建立“四位一体”社区管理组织体系，在确保政府职能部门下移工作落实的同时，强化了居民自治功能；通过“两级网格”体系的建立，把工作任务分解到网格中、工作人员定位到网格中、工作责任细化到网格中，也比较好地实现了社区管理和服务的精细化。
四、关于城市社区管理体制创新的路径及相关建议
在城市社区管理服务体制创新方面，各地也都在积极探索。主要有两种途径：一种途径是不改变现有社区组织架构，继续由社区居委会承担政府公共服务和行政性事务，通过增加社区工作人员（或实行网格化管理，等同于增加社区工作人员）、采取信息化手段提高工作效率、提高社区干部生活补贴、增加社区工作经费等方式，逐步解决政府对社区管理服务的有效落实、社区居委会干部队伍稳定等问题，同时积极探索居民自治的有效办法。另一种途径是创新社区组织架构，理顺区街与社区关系，通过在社区设立社区工作站（社区公共服务中心），来承担政府公共服务和行政性事务，其人员由街道办事处下派，工作经费由市、区财政保障、社区工作站干部升迁与工作业绩挂钩；同时，将社区居委会的职责定位为以开展居民自治为主，并协助社区工作站开展工作，市、区财政给予社区居委会干部一定的生活补贴，并给予少量经费用于组织居民群众开展自我服务、自我教育、自我管理活动，最终实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接、良性互动。
对于这两种途径，笔者认为第一种途径只能在一定程度上缓解当前社区管理中存在的问题和矛盾，难以从根本上解决，不甚可取。笔者倾向通过第二条途径进行城市社区管理体制创新，并就此提出以下建议：
（一）创新社区管理服务的组织架构，理顺区街与社区关系。一是总结、推广焦作解放区“社区复合共治”模式，建立社区党工委、社区公共服务中心、社区居委会、社区社会组织服务中心“四位一体”的社区管理体制。二是明确四个社区组织的工作职责。社区党工委在社区管理和服务工作中发挥领导核心作用，并在与驻社区单位、“两新”社会组织共同协商社区事务、促进社区和谐共建方面发挥作用。社区公共服务中心承担上级政府部门交办的各类公共服务性工作，其成员以办事处下派的有行政事业编制的干部为主，由社区党工委书记兼任主任。社区居委会受区、街道指导，并接受社区党工委领导，在开展居民自治、搜集社情民意、民间纠纷调解、向社区党工委反映居民诉求、组织居民对社区工作全程监督等方面发挥作用。社区社会组织服务中心由社区居委会主任兼任，职责是重点培育和扶持社区社会组织。三是明确社区四个组织的干部来源渠道。社区党工委主要领导由街道下派，社区公共服务中心成员以街道下派干部为主，其工作升迁与在社区的工作业绩挂钩。社区居委会干部由群众选举产生，社区社会组织服务中心主任由社区居委会干部担任，其成员由社区社会组织骨干担任，不拿政府补贴。更进一步来说，未来在社区公共服务中心实现良性运转之后，可以着手进行撤销街道办事处，由区直管社区的试点工作。
（二）推行社区网格化管理，提高社区管理服务水平。洛阳市涧西区的两级网格管理，效果良好，但成本较高。建议推行焦作市解放区的网格化管理，以原有建制楼院为依托，按照每400户左右为标准划分网格。并配备了1名网格管理员和2名网格协管员，承担责任网格的信息收集、矛盾排查、群众有关问题处理等工作。由区街出资，为网格协管员发放一定的生活补贴。对信息化管理程度比较高的城区，网格划分、网格管理员配备根据其实际确定。
（三）加大市、区财政投入，保障社区工作需求。社区建设是公益性事业，是民生工程，也是构建和谐社会的基础性工程。市、区两级财政应认真落实中央、省文件要求，根据城市社区管理服务的需要，把社区建设所需经费（社区公共服务中心办公经费、社区居委会干部生活补贴、居民自治活动经费、社区办公服务用房建设经费）纳入财政预算。同时，按照河南省人民政府《关于加强和改进社区服务工作的意见》（豫政〔2009〕40号）要求，对“财政困难县(市、区)的社区居委会成员工资及工作经费,由省财政通过转移支付予以适当补助”，以解决个别财政特别困难县(市、区)由于财力不足，造成社区管理服务落实不到位的问题。
（四）依靠群众参与和管理社区公共事务，努力扩大居民参与，培育居民自治。一是充分发挥社区居委会在努力扩大群众参与、反映群众诉求、维护群众利益、促进基层工作等方面的积极作用。二是总结、借鉴殷都区依靠群众参与和管理社区公共事务经验，进一步完善社区居民自治。殷都区的做法，理念是“相信群众、组织群众、依靠群众”，并通过建立“十大员”制度、构筑民情反映渠道、完善群众利益诉求收集和处理机制，把群众参与和群众监督置于党委政府各项具体工作中，抓住了社会管理创新的实质。在城市社区管理创新方面，也很值得认真总结、借鉴。三是建立健全居民监督评价等相关机制。
（五）加快推进社区信息化建设，努力提高社区管理服务效率。以“精细、精准、高效”为目标，加强社区服务信息平台建设，建立社区内驻区单位、建筑物、居民基本情况等信息数据库，并在此基础上构建和完善区、街道、社区三级管理服务信息网络，实现各类信息数据一次采集、长期共享，网上办公，真正为居民提供快捷、便利的服务。
课题负责人：张克强
执 笔 人：牛自元 胡启明
附：开封市鼓楼区包南社区居委会工作内容
附：
开封市鼓楼区包南社区居委会工作内容
一、社区民政工作
（一）军烈属：1、人员统计 2、新兵政审 3、“八一”慰问及纪念活动 4、春节座谈会 5、春节慰问品发放 6、军属立功喜报送达
（二）残联：1、档案建立 2、残疾人员就业 3、家庭救助 4、子女入学 5、孤寡老人救助 6、助残日宣传 7、建立组织志愿者服务队
（三）“五好文明家庭”评选
（四）“文明楼院”评选
（五）街干：1、建立档案 2、组织会议 3、组织活动
（六）社区低保：1、接受申请 2、调查审批 3、上报材料 4、每月报表 5、盖章发放 6、增减低保户协调工作
二、妇女工作
（一）妇女权利保障
（二）少年儿童权利保障
（三）“少年之家”：1、领导小组 2、寒暑假活动 3、日常工作安排 4、工作总结
（四）关心下一代协会：1、档案 2、工作计划 3、工作总结
（五）预防青少年犯罪：1、组织建立 2、工作计划 3、工作总结
（六）妇联组织：1、组织建立 2、妇代会
（七）巾帼社区服务：1、下岗妇女再就业 2、协助建立网点
三、社区党建工作
（一）在职党员：1、统计建档 2、宣传
（二）公共单位：1、公共单位党组织联络 2、党组织共建
（三）退休党员：1、统计 2、建档 3、开展组织活动
（四）自管党员：1、档案 2、组织学习 3、党员各类活动 4、困难党员救助 5、志愿者服务队 6、党费收缴 7、下岗职工党员 8、发展党员
（五）党风廉政建设：1、档案材料 2、廉政监督员组织 3、廉政文化组织 4、廉政建设领导小组 5、党总支纪检小组 6、责任分工 7、责任考核 8、廉政十项制度 9、勤政典型
（六）三级四方共建：1、档案材料 2、领导小组 3、工作计划 4、党组织共建 5、工作总结
（七）社区党总支：1、社区第一支部 2、第二支部 3、总支工作版面 4、总支工作计划 5、总支工作总结 6、第一工作安排 7、第二支部工作总结 8、第二支部工作计划 9、第二支部工作总结
（八）流动党员管理
四、综合治理
（一）基层治安工作：1、版面 2、工作计划 3、工作总结
（二）红白理事会
（三）禁毒、禁赌工作
（四）治保工作
（五）稳定工作
（六）安全生产工作：1、完善普查 2、经济普查 3、安全生产宣传 4、市、区、办事处安全工作会议 5、安全工作计划 6、安全工作总结
（七）消防工作：1、宣传 2、版面 3、消防器材保管 4、消防器材使用
（八）帮教工作：1、领导小组 2、宣传 3、定期谈话
（九）房屋出租工作
（十）流动人口工作
（十一）普法工作：1、领导小组 2、版面 3、咨询
（十二）关心下一代工作
（十三）民调工作：1、调查 2、劝导 3、总结
（十四）矛盾排查工作：1、领导小组 2、每月报表 3、台帐
（十五）法轮功：1、排查 2、建档 3、定期谈话 4、随访 5、帮教 6、清理反标
五、共青团工作
（一）建立组织：1、社区团工委 2、社区共青团联席会 3、社区少工委 4、社区少先队大队 5、社区少先中队 6、雏鹰假日小队 7、青年志愿者社区服务站 8、社区共青团基地网络 9、社区教育基地 10、社区少工委活动基地 11、青少年德育教育基地
（二）建立制度：1、社区团工委职责 2、社区联席会工作活动制度 3、青年志愿者社区服务站章程
六、社区服务工作
（一）建立网点：1、统计下岗职工人数 2、专业培训 3、协助就业
（二）下岗职工再就业
（三）家政服务
（四）职业介绍
七、社区医院
（一）开办社区诊所
（二）下岗职工体检
（三）老年人体检
（四）爱心老龄服务中心建立
（五）健康知识：1、宣传（版面、黑板） 2、知识讲座
八、社区卫生
（一）民办清扫：1、收卫生费 2、管理清扫员
（二）清除“牛皮癣”
（三）清除建筑垃圾
（四）协助居民疏通下水道
（五）劳委会：1、除四害宣传 2、发放老鼠药等灭害药具
九、社区文体
（一）社区体育：1、宣传 2、建立组织 3、成立各种团队 4、参加各种活动比赛
（二）社区文化：1、建立组织 2、各种宣传
（三）成立各种团队：1、盘鼓队 2、腰鼓队 3、秧歌队 4、豫剧队 5、军乐队 6、中老年书画班 7、少儿书画班 8、书画大赛
（四）文明市民学校：开办讲座
（五）市图书馆工作进社区：1、建立组织 2、图书借阅 3、管理阅览室
（六）参加省、市、区、办事处文艺演出活动
十、法律进社区
十一、精神文明建设
十二、计划生育
（一）育龄妇女普查、建档
（二）自管育龄妇女管理：1、建档 2、一孩审批办理准生证 3、孕检 4、独生子女证的领取与发放
（三）计生协会：1、建立组织 2、开展宣传 3、组织活动
（四）计生宣传：1、书写大型宣传标语 2、更换黑板宣传内容 3、各项制度建立
（五）计生药具：1、建立台帐 2、保管 3、入户发放 4、知识讲座 5、签订用药协议书
（六）二孩普查、建档
（七）流动人口：1、普查 2、建档 3、四访 4、健康体检
（八）出租房屋：1、排查 2、建档 3、四访
十三、社区劳动保障
（一） 办理下岗失业人员“再就业优惠证”
（二） 逐户登记下岗失业人员基本情况并建立台帐
（三） 逐户登记离退休人员基本情况并建立台帐
（四） 扩大信息渠道，增加就业岗位，为下岗、失业人员再就业提供最大限度的服务
（五） 建立求职安置台帐，及时、快捷的让无业人员上岗
（六） 搞好下岗失业人员再就业的职业培训并建立台帐
（七） 做好劳动力外出务工的组织工作：1、积极宣传外出务工 2、逐户登记无业人员 3、做好动员、发放工作 4、做好善后服务
（八） 宣传国家有关“社会保险”工作的方针、政策，督促未参保人员、私营企业用人单位缴纳“社会保险”费用
（九） 开发公益性岗位，为“40、50”人员提供援助，鼓励、支持下岗失业人员在社区创办就业实体
（十） 按时做好“月、季、年”各项工作进度报表
责任编辑：杨晔