6月27日，民政部决定，在江苏省昆山市、浙江省海宁市、河南省洛宁县、广东省深圳市开展适度普惠型儿童福利制度建设试点，将困境儿童纳入保障范围。

何为“困境儿童”？按照民政部的定义，儿童分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童。其中，困境儿童包括残疾儿童、重病儿童和流浪儿童；困境家庭儿童包括父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童。

两个月了，试点工作有怎样的进展，又面临怎样的问题，记者分赴四地进行了调查。

制度空白怎么填

困境儿童有了生活保障津贴

四地均对困境儿童提供了不同程度的生活保障津贴。“目前，深圳市正在探索建立孤儿基本生活费、单亲困境儿童基本生活费、重残家庭儿童基本生活费、暂时性失依儿童基本生活费、重残儿童医疗康复津贴、大病儿童医疗康复津贴、流浪儿童临时救助津贴等津贴制度。”深圳市民政局相关负责人介绍。

昆山市民政局社会福利和慈善事业科负责人表示，除了制定补贴制度，还将建立“儿童服务体系”，指导和帮助困境家庭对儿童的成长和教育。 

在浙江海宁，已建立起三级儿童福利工作机构和组织网络，市编办批复成立海宁市儿童福利指导中心，各镇（街道）成立了儿童福利服务工作站，各村（社区）成立了儿童福利服务工作室。

河南洛宁去年就已经将事实无人抚养儿童、患重病的儿童、残疾儿童、因家庭贫困无力抚养等18周岁以下未成年人纳入政府救助范围。

“从全国范围看，现有的保障对象主要是孤儿和流浪未成年人等，而试点涉及了绝大部分困境儿童群体。”北京青少年法律援助与研究中心研究部主任韩晶晶认为，这预示着我国儿童福利政策覆盖面正在扩大，并将根据不同儿童和家庭需求给予不同标准的福利保障。

人手不足怎么办

扩充社会组织，购买社会服务

全国有多少困境儿童和困境家庭儿童？目前还缺乏权威的统计数字。

中国社科院、国务院妇女儿童工作委员会几年前曾联合调查，我国生活在低保线的18岁以下儿童有700多万人。

专家表示，与需求相比，我国现有的救助与保护机构、设施、人员等可谓“杯水车薪”。

目前，独立的儿童福利机构省一级有9家，地一级有333家，县一级有64家，全国绝大多数县（市、区）没有专门的儿童社会福利机构。虽然全国有2000个救助站，但只有130个儿童保护中心，且多数儿童保护中心和救助站是一套机构、两块牌子。

目前保护工作大多仅停留在“钱”的发放，而一个孩子能够健康成长，还需要解决生活、监护、教育、发展等很多问题。

“儿童保护是一项专业性很强的工作。随着儿童福利制度的完善，将会有大量具体而专业的工作，如儿童养育情况跟踪监督、儿童心理辅导、监护能力评估等。当然，这些都靠政府提供是不现实的。”韩晶晶表示，综合国外经验看，政府需要充分调动社会资源，一方面，使符合条件的社会组织能够顺利注册；另一方面，通过政府购买服务的方式促进专业的社会组织发展。

而在曾经担任过民政部社会福利与慈善事业促进司司长的北京师范大学公益研究院院长王振耀看来，现在急需结构性的解决方法。“我们没有专门的儿童福利管理行政机构，这在世界范围内都是少见的。国务院妇女儿童工作委员会仅是一个群团组织的协调机构，民政、教育、残联、共青团……谁都可以管，谁也可以不管。儿童福利管理行政机构必须尽快实化起来。”

法律缺失怎么补

专家呼吁顶层设计

在深圳社会福利中心，有几个孩子，因为父母无力抚养或被判重刑，在相当长一段时间内无法履行监护人义务，才来到了这里。

“如果父母根本无法履行监护义务，应把监护权转给福利院，由福利院为孩子找到更好的家庭。”中心主任唐荣生对记者说，“其实，家庭对人的成长至关重要。除了孩子大病重残、智力不健全等，我们希望更多的孩子能够回到家庭。”他认为，现有的法律制度在为孩子找一个温暖的新家上，作用明显不足。

实际上，我国已经出台了未成年人保护法、收养法等法律，以及其他涉及儿童福利的多部部门规章和政策文件。但民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中曾表示，当前我国法律法规对困境儿童的保障缺乏系统安排，且多为原则性规定，缺乏程序性规定，可操作性、可执行性都不强。

“举个例子，有些残疾儿童被遗弃，有些孩子被父母长期虐待却得不到有效干预。保护未成年人合法权益的法律滞后，现有规定难以执行，监护资格的撤销转移等规定也与实际情况脱节。”多年从事青少年权益保护的韩晶晶律师说。

目前民政部正在积极推动出台《儿童福利条例》，力图整合现有儿童福利领域的行政法规和规范性文件。

不过，一批致力于儿童保护领域的专家仍在呼吁制定国家层面的儿童福利法。

“儿童不仅属于家庭，也属于国家。”王振耀指出，我们的社会仍习惯于把儿童视为家庭私事，普遍缺乏现代儿童福利观念。当务之急是要制定一部儿童福利法，加强儿童福利制度的顶层设计。

（综合记者吴燕、吕绍刚、姚雪青、顾春、王汉超报道）

《 人民日报 》（ 2013年08月29日 11 版）

责任编辑：杨晔