中共河南省委 河南省人民政府
关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见
(2016年5月11日)
为加强农村留守儿童关爱保护工作，为广大农村留守儿童健康成长创造良好环境，根据《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号)精神，结合我省农村留守儿童关爱保护工作实际，现提出如下实施意见。
一、加强农村留守儿童关爱保护工作的重要意义和总体目标
农村留守儿童是我国改革开放以来特别是近年来出现的一个特殊群体，主要是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满16周岁的未成年人。我省农村留守儿童数量庞大、关爱保护任务繁重。扎实做好农村留守儿童关爱保护工作，关系未成年人健康成长，关系家庭幸福与社会和谐，对我省未来经济社会持续发展、全面建成小康社会、实现中原崛起河南振兴富民强省都具有十分重要的意义。
各级党委、政府要充分认识加强农村留守儿童关爱保护工作的重要性和紧迫性，坚持儿童优先，坚持问题导向，采取有力措施，加大工作力度，确保农村留守儿童得到妥善监护照料和更好关爱保护。力争2016年我省留守儿童关爱保护体系全面建立，强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等农村留守儿童关爱保护机制有效运行，侵害、伤害留守儿童权益的事件和安全事故得到有效遏制。到2020年，未成年人保护法规规章和制度体系更加健全，全社会关爱保护儿童的意识普遍增强，儿童成长环境更为改善、安全更有保障，儿童留守现象明显减少，确保农村留守儿童在祖国同一片蓝天下茁壮成长。
二、构建农村留守儿童关爱保护工作格局
加强农村留守儿童关爱保护工作，是各级党委、政府的重要职责，也是家庭和全社会的共同责任。要落实《河南省儿童发展规划(2011-2020)》，着力构建党委领导、政府负责、部门协同、家庭尽责、社会参与的农村留守儿童关爱保护工作格局，形成关爱保护工作长效机制。
1.加强党委领导。把农村留守儿童关爱保护工作作为重要的民心工程，列入各级党委重要议事日程，发挥党委领导核心作用，加强对农村留守儿童关爱保护工作的统一领导、统一部署、统筹协调。各级党政主要负责人要认真履行第一责任人职责，充分调动各方面积极性，切实提高执行力，做到年初有部署、年中有督查、年末有考核，确保农村留守儿童关爱保护工作扎实推进、取得实效。建立由党委、政府领导担任召集人，党委、政府相关部门和各相关人民团体参加的“三留守”工作联席会议制度，定期召开会议，着力解决跨部门重大问题。设立民政部门牵头，教育、公安、司法行政、卫生计生等部门和妇联、共青团等群团组织参加的农村留守儿童关爱保护工作协调小组，负责推进农村留守儿童关爱保护工作。发挥乡镇(街道)、村(社区)两级基层党组织作用，推动农村留守儿童关爱保护政策措施落到实处。
2.强化政府责任。坚持政府主导，严格履行各级政府职责，尤其是县(市、区)人民政府要健全农村留守儿童关爱保护体系和救助保护机制，分管领导专门负责和协调农村留守儿童关爱保护工作，充分发挥政府有关职能部门作用，做到各负其责、相互配合；实施农村留守儿童工作台账式动态管理，健全留守儿童关爱保护工作责任制和监督检查问责机制，及时解决农村留守儿童关爱保护工作存在的突出矛盾和问题，解决服务农村留守儿童“最后一公里”问题。各级妇儿工委和农民工工作领导小组要将农村留守儿童关爱保护作为重要工作内容，统筹推进相关工作。强化民政等有关部门的监督指导责任，统一整合关爱保护农村留守儿童工作与救助流浪儿童、流动儿童等工作，明确专门机构，配备专职人员，安排经费预算。民政部门要会同妇联和教育部门加强对各类关爱设施的规划建设、规范化管理，制定农村留守儿童之家、爱心家园建设标准和关爱设施建设指导意见，对各方帮助建设的爱心家园等农村留守儿童关爱活动阵地进行督查指导，切实抓好示范点建设；会同发展改革、财政、教育、公安、人力资源社会保障、卫生计生等有关部门和妇联、共青团等群团组织，在2016年上半年开展一次全面的农村留守儿童摸底排查，依托现有信息系统完善农村留守儿童信息管理功能，健全信息报送机制，建立农村留守儿童信息数据库；加快培育社会工作机构等社会组织，发展壮大社会工作者队伍，加强社会关爱服务机构工作的行业指导，着力做好农村贫困留守儿童救助保护及生活保障工作。教育行政部门要发挥关爱保护农村留守儿童的独特作用，把做好农村留守儿童关爱保护工作纳入日常考核管理和年终考核目标，并作为一项重要指标对各学校进行考核；搞好各类学校活动场所的整合，加强寄宿制学校建设，将在校留守儿童心理疏导工作纳入教师职责，认真做好在校留守儿童的登记、建档、开展活动、爱心家园和留守儿童之家的规范管理等工作。公安部门要承担起对留守儿童安全保护、及时进行法治安全指导教育的责任，加强校园周边治安环境整治，指导督促中小学校加强安全管理，依法严厉打击侵害农村留守儿童的违法犯罪行为，切实保护留守儿童的人身安全。财政部门要优化和调整支出结构，多渠道筹措资金，把农村留守儿童关爱保护工作经费纳入同级财政预算；承担农村留守儿童关爱保护工作任务的部门(单位)应确保工作经费落实到位。落实县(市、区)、乡镇人民政府(街道办事处)和村(居)民委员会职责，认真做好农村留守儿童各项关爱保护工作。县级人民政府要切实加强统筹协调和督促检查，结合本地实际制定切实可行的农村留守儿童关爱保护政策措施，认真组织开展关爱保护行动，确保关爱保护工作覆盖本行政区域内所有农村留守儿童。乡镇人民政府(街道办事处)和村(居)民委员会要熟悉和掌握农村留守儿童和其家长外出务工情况和信息，建立翔实完备的农村留守儿童信息台账，一人一档案，实行动态管理、精准施策；加强对外出务工人员和其他临时监护人员的法治宣传和指导，组织开展家庭教育培训，督促其履行监护责任，提高监护能力；通过党员干部上门家访、驻村干部探访、专业社会工作者随访等方式，及时帮助农村留守儿童解决生活和学习上遇到的突出困难和问题。县级民政部门及救助机构要对乡镇人民政府(街道办事处)和村(居)民委员会开展的监护监督等工作提供政策指导和技术支持。
3.建立部门协同机制。要强化政府部门之间、各群团组织横向协作机制，发挥妇联、共青团、工会、残联、关工委等组织关爱服务优势，充分调动社会各界关爱保护农村留守儿童的工作积极性。各级妇联要依托村(社区)妇女之家、儿童之家等服务阵地，加强对农村留守儿童家庭和其他监护人及外出务工人员的法治宣传和家庭教育指导，引导他们及时关注农村留守儿童身心健康和生活学习情况，加强亲情关爱。各级共青团要重点建设青年志愿者数据库，根据农村留守儿童爱心家园服务指导目录、儿童服务需求选配专业匹配的青年志愿者，以“社工+志愿者”的方式，在岗位设置、人才培养、队伍建设、支持保障等方面对农村留守儿童之家、爱心家园实施精准服务。工会、关工委等组织要积极动员广大职工、大学生村干部、“五老”志愿者等发挥所长，开展丰富多样的农村留守儿童关爱服务活动。中小学校要对农村留守儿童受教育情况实施全程动态管理，建立农村留守儿童档案和联系卡制度，加强任课老师与家长、受委托监护人的沟通联系，形成结对关爱农村留守儿童的网络，时刻关注和掌握农村留守儿童学习、生活情况和思想动态；以留守儿童为重点对象，将人身安全防范知识纳入每学期安全教育必讲内容；有条件的学校还应配备专职心理辅导教师，及时解决农村留守儿童成长中的心理问题；积极帮助农村留守儿童通过电话、视频等方式加强与外出务工家长的联系和亲情交流；对存在逃学旷课、辍学失学、不良行为等风险隐患的农村留守儿童，及时督促家长履行管教责任；高度重视、认真解决义务教育阶段儿童辍学问题；认真落实对义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书及对家庭经济困难寄宿生补助生活费政策，确保留守儿童不因贫困而失学辍学；完善教职工值班制度和学生宿舍安全管理制度，丰富校园文化生活，引导寄宿学生积极参与体育、艺术、社会实践等活动，增强学校教育吸引力；建立教师关爱服务团队和组织志愿服务团队，在寒暑假期间定期走访农村留守儿童，预防农村留守儿童意外伤害和安全事故的发生。
4.强化家庭监护主体职责。督促家庭依法履行对留守儿童的监护职责和抚养、教育义务，增强家长作为第一监护人的责任意识。重视对留守儿童家长和其他监护人的培训指导，在政府部门实施的农村劳动力转移培训计划等项目中，增加家庭教育指导内容。发展各类家长学校，全面建设农村家庭教育网络，通过远程教育网络、农村广播电视网络等渠道，加强对留守儿童的家长和其他监护人的培训指导，不断提高其监护能力。鼓励外出务工人员带未成年子女共同生活或一方留家照料，或委托有监护能力的亲属代为监护照料，不得让不满16周岁的儿童脱离监护人单独居住生活。如发现有农村留守儿童单独居住生活的情况，责令其父母立即返回或确定受委托监护人，并对父母进行训诫。外出务工人员要与留守儿童经常联系，多回家看望，多见面交流，多给予亲情关爱。对于不履行监护责任的父母或受委托监护人，村(居)民委员会、公安机关和有关部门要及时予以劝诫、制止，进行批评教育，督促其改正，或依法取消其监护人资格，情节严重或造成严重后果的，公安等有关机关要依法追究责任。
5.推动社会力量积极参与。坚持全民关爱，充分发挥社会组织、爱心企业和爱心人士、专业社会工作者、志愿者等各方面的积极性，利用寒暑假组织留守儿童开展读书学习、心理疏导、城市体验等活动，为农村留守儿童奉献爱心。加快孵化培育社会工作专门服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织，民政等部门要通过政府购买服务等方式支持其开展农村留守儿童监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务。建立农村留守儿童“爱心家长”关爱帮扶机制，支持社会组织、爱心企业帮助援建爱心家园和留守儿童服务中心等关爱服务设施、举办农村留守儿童托管服务机构。财税部门要认真落实税费减免优惠政策，促进全社会共同关爱保护农村留守儿童。
三、建立健全救助保护机制
认真落实中央有关农村留守儿童救助保护的精神，按照《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》(法发〔2014〕24号)要求，着力健全农村留守儿童救助保护机制。
6.建立救助保护强制报告机制。明确农村留守儿童救助保护强制报告责任的单位和人员。学校、幼儿园、医疗机构、村(居)民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员要履行报告责任，在工作中发现农村留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况的，应当在第一时间向公安机关报告。负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。其他公民、社会组织积极向公安机关报告的，要给予表扬，必要时可给予适当奖励。
7.完善救助保护应急处置机制。公安机关要及时受理农村留守儿童救助保护报告，第一时间出警调查，有针对性地采取应急处置措施。救助保护强制报告责任人和有关单位要协助公安机关做好调查和应急处置工作。坚持依法依规处置单独居住无人监管留守儿童遭受意外伤害或不法侵害、脱离监护单独居住或离家出走、监护人丧失监护能力或不履行监护责任等情况，必要时将留守儿童送往医疗机构接受救治或就近护送至其他亲属、村(居)民委员会、未成年人救助保护中心、儿童福利院、特困人员供养机构实施保护。公安机关要将相关情况通报乡镇人民政府(街道办事处)。
8.构建救助保护评估帮扶机制。乡镇人民政府(街道办事处)要会同县级民政、公安、人力资源社会保障、教育、卫生计生、司法行政等有关部门和妇联、共青团等群团组织，在村(居)民委员会、中小学校、医疗机构、专业服务机构以及亲属的协助下，对留守儿童的安全处境、监护情况、身心健康状况等进行调查评估，有针对性地安排监护指导、医疗救治、心理疏导、行为矫治、法律服务、法律援助等专业服务。对于监护人及留守儿童家庭经济困难且符合有关社会救助、社会福利政策的，民政及其他社会救助部门要及时将其纳入救助范围。
9.强化救助保护干预机制。对实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童的父母或受委托监护人，公安机关应当给予批评教育，必要时依法予以治安管理处罚，情节恶劣构成虐待罪或遗弃罪的，依法立案侦查。对于监护人将农村留守儿童置于无人监管和照看状态导致其面临危险且教育不改的，或者拒不履行监护职责6个月以上导致农村留守儿童生活无着的，或者实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童导致其身心健康严重受损的，要依法撤销监护人资格并另行指定监护人。
10.实行救助保护重点时段排查机制。实施儿童伤害综合干预行动计划，采取严密措施预防控制留守儿童意外伤害。教育部门要加大预防和控制儿童伤害的宣传和教育，可邀请警官等作法治和安全辅导报告，增强留守儿童尤其是留守女童的自我防范意识。特别是寒暑假前，要开展专门的安全教育，建立安全责任制，督促监护人高度重视留守儿童的人身安全，担负起假期安全责任。民政、公安、教育、水利、交通等有关部门要建立完善重点时段儿童伤害风险排查、防控、报告等制度，加强检查考核，加大执法和监管力度。各级联席会议组成部门特别要全面加强对寒暑假等重点时段、重点事故点和重点儿童的排查，可根据情况适时组建关爱儿童假期巡查服务队、危险地点地段排查队、安全防范宣传队、维护合法权益服务队、学习生活帮扶队等，通过多种形式，建立农村留守儿童应急处置、救助干预等保护机制，有效预防和控制农村留守儿童溺水、跌伤、交通伤害、烫伤、坠落、中毒等伤害事故发生，保护农村留守儿童健康成长。
四、加强关爱服务阵地建设和能力建设
11.加强关爱服务阵地建设。将农村留守儿童关爱保护工作纳入经济社会整体发展规划，加大投入力度，切实提高农村留守儿童关爱服务阵地建设水平。加强农村学前和义务教育投入，结合国家关于农村中小学建设相关项目，在有条件且符合整体布局要求的地方改扩建一批农村中小学寄宿制学校，在留守儿童集中的乡镇建立寄宿制学校。改善办学条件，提高容纳能力，突出儿童特色和积极向上的时代特征，积极建设留守儿童之家、爱心家园及“阳光庭院”“有福‘童’享”“快乐学校”等标牌的关爱服务阵地，配备结构合理的专兼职管理人员。对有清真饮食习惯儿童较多的学校、幼儿园、爱心家园，按有关规定设立清真食堂或清真灶。对留守儿童数量较少、居住分散的村庄，要依托部分村(社区)办公用房或闲置校舍等建设农村留守儿童关爱服务阵地，提高设施利用效率。在农村留守儿童较为集中的学校、村委会、社区建设留守流动儿童之家、爱心家园，力争3年内基本实现农村留守儿童关爱服务阵地全覆盖。农村留守儿童之家、爱心家园等关爱服务设施建设，要按照有统一标牌、有固定场所、有完善设备、有人员管理、有儿童档案、有活动计划、有活动台账、有经费保障的标准，强化建设和使用管理，提高经济效益和社会效益。农村留守儿童关爱服务阵地建设要与基层文化中心建设结合起来，发挥基层文化中心的多重服务保障作用。
12.加强关爱服务能力建设。着力构建农村留守儿童关爱服务体系，省市县乡要建立农村留守儿童关爱保护机构，加强关爱服务队伍建设，配备专职或兼职工作人员，拨付必要的工作经费，做到有组织机构、有工作经费、有专职人员、有制度措施。统一城乡义务教育经费保障机制，适当提高寄宿制学校年生均公用经费补助标准。提高农村中小学校师生比例，完善农村学校教师工种结构。择优选拔优秀教职工担任农村留守儿童生活管理员，对于兼职管护人员给予适当补助。创新关爱方式，综合采取学校寄宿、社会托管、家庭代管、父母回归等管护形式，从根本上解决留守儿童成长过程中存在的突出问题。
五、着力从源头上减少留守儿童
13.积极推动农民工市民化和子女就地入学。加快推进新型城镇化建设，深化户籍制度改革，完善公共服务，积极为农民工家庭提供更多帮扶支持；大力推进农民工市民化，为其监护照料未成年子女创造更好条件。支持和帮助农民工带着子女举家进城定居，使农民工在子女入学、医疗卫生、社会福利、住房保障等方面享受与城市居民一样的待遇。符合落户条件的要有序推进其本人及家属落户。符合住房保障条件的要纳入保障范围，通过实物配租公共租赁住房或发放租赁补贴等方式，满足其家庭的基本居住需求。不符合上述条件的，要在生活居住、日间照料、义务教育、医疗卫生等方面提供帮助。倡导用工单位、社会组织和专业社会工作者、志愿者队伍等社会力量，为其照料未成年子女提供便利条件和更多帮助。坚持以流入地政府为主、以全日制公办中小学为主的原则，做好农民工随迁子女接受义务教育工作；县级人民政府委托民办学校承担义务教育任务的，应当根据接受义务教育学生的数量和实施义务教育的公办学校的生均教育经费标准，拨付相应的教育经费；完善和落实符合条件的农民工子女在输入地参加中考、高考政策。加强城市中小学校建设和布局优化力度，保障适龄儿童基本教育公共权利，全面落实外来务工子女就地就近入学政策，使其真正融入城市学习生活。
14.用发展促进农民工返乡创业就业。坚持统筹城乡发展，在积极推进农民工市民化的同时，大力发展县域经济特别是乡村经济，实施创业回归工程，进一步落实国务院关于支持农民工返乡创业就业的一系列政策措施，促进有条件、有能力的农民工返乡创业就业。各地要大力发展地方优势特色产业，积极承接发达地区产业转移，加快产业集聚区发展，充分发挥产业集聚区吸纳农民工就业的主渠道作用；优化城乡建设用地结构和布局，加大对乡镇和农村建设用地的支持力度，因地制宜发展特色种植、规模养殖等特色经济园区，建设农民创业园，推动中小企业、劳动密集型产业、农副产品加工业、电商企业等在乡镇落地建设；推动农村土地流转和规模化、产业化经营，发展现代农业、休闲观光农业和乡村旅游；完善返乡农民工创业扶持优惠政策，落实金融、财税扶持政策，加大对返乡农民工项目、技术、资金、信息等方面的支持力度，开展就业和创业技能培训，强化农村基本公共服务，提高农村各种公共服务资源投放规模和利用效率，吸引更多的农村外出务工人员返乡创业就业。把农村留守儿童关爱保护工作与当前的脱贫攻坚、保障民生结合起来，实施精准扶贫、精准脱贫，促进农民脱贫致富，对分散居住在贫困山区、生活条件恶劣、数量较少的农村留守儿童家庭采用扶贫搬迁的办法进行帮扶，从源头上逐步减少农村儿童留守数量。
六、强化农村留守儿童关爱保护工作的保障措施
15.建立考核问责和激励机制。将农村留守儿童关爱保护工作成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，健全农村留守儿童关爱保护工作责任制，完善工作考核和责任追究机制，奖优罚劣，对认真履责、工作落实到位、成效明显的，要按照有关规定予以表扬和奖励；对工作不力、措施不实、失职渎职、造成严重后果的，要追究有关领导和人员责任。对贡献突出的社会组织和个人，要适当给予奖励。
16.加强法治保障。以法治思维和法治方式做好农村留守儿童关爱保护工作，认真贯彻执行《中华人民共和国未成年人保护法》和《河南省未成年人保护条例》，开展立法调研，加强执法检查，进一步明确家长对未成年子女的教育监护义务，强化家庭监护主体责任。健全未成年人保护法规规章和制度体系，增强全社会关爱保护农村留守儿童的法治意识。开展各种形式的法律维权服务，维护农村留守儿童合法权益。
17.强化督查落实。各级有关部门要定期采取明察暗访、跟踪问效等方式对关爱保护农村留守儿童工作进行严格督查，及时发现措施不落实、执行不到位等问题，督促限期整改解决，确保农村留守儿童关爱保护工作扎实推进。
18.营造关爱保护氛围。充分发挥广播电视、报纸杂志等传统媒体和微博、微信、QQ群等网络新媒体的优势，利用公益广告、微电影、爱心捐赠等形式，积极宣传农村留守儿童关爱保护工作，营造浓厚社会氛围，吸引更多的企业、公益组织和爱心人士等参与到关爱农村留守儿童行动中来。鼓励城市儿童和农村留守儿童“手拉手”自由结对，互帮互学，共同成长。建立健全舆情监测预警和应对机制，理性引导社会舆论，及时回应社会关切。加强网络管理，避免对农村留守儿童产生不良影响。认真总结交流农村留守儿童关爱保护工作经验，宣传推广先进典型，全面提高我省农村留守儿童关爱保护工作水平。
各省辖市、直管县(市)要结合本地实际，制定具体实施方案。对本实施意见的执行情况，省委、省政府将适时组织专项督查。